Resumen
Este artículo propone la conveniencia para la sociedad costarricense de continuar desarrollando, sin interrupciones, el proyecto del Tren Rápido de Pasajeros (TRP). El proyecto es clave para crear un eje que dinamice la mejora radical del transporte público de pasajeros en la GAM. El estudio de factibilidad presentado es una base técnica adecuada para proceder con el diseño del cartel del concurso que convoque y elija a las mejores empresas candidatas para administrar por concesión el TRP. Se concluye que, desde el punto de vista del interés general de la sociedad costarricense, la mejor decisión que la Asamblea Legislativa puede tomar es aprobar el proyecto de ley que autoriza el préstamo con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), para financiar el aporte del Estado al proyecto. Puede la Asamblea Legislativa, por otro lado, establecer los requerimientos de control necesarios, que garanticen el mejor negocio para el país, aplicables a las siguientes fases de desarrollo del proyecto y de la operación del TRP.
La necesidad de un sistema de transporte integrado en la GAM
Como lo demuestran con claridad diversos estudios en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la ausencia de un transporte público integrado y eficiente, amplía la desigualdad económica y social. Afecta negativamente, además, la productividad del país en modo significativo.
La red de transporte público de la Gran Área Metropolitana (GAM) de Costa Rica ha sido objeto de preocupación por décadas, sin que el problema se haya atendido con un enfoque adecuadamente integrador y multimodal. Esto crea una enorme vulnerabilidad, porque es muy difícil alcanzar niveles superiores de desarrollo, sin resolver adecuadamente el problema de movilidad, convertido en uno de los retos más acuciantes y complejos que enfrenta el país. Cuanto más tiempo transcurra sin desarrollar soluciones estructurales, la competitividad y la calidad de vida de nuestra población se verán cada vez más comprometidas, y las oportunidades para las generaciones futuras resultarán disminuidas. En este contexto, el proyecto del Tren Rápido de Pasajeros (TRP) reviste fundamental importancia, pues tiene el potencial de crear una disrupción, que optimice y ordene otros modos de transporte público, así como el desarrollo territorial y urbano del GAM. Disrupción que permitiría avanzar en mejoras a la calidad de vida, creando mayores facilidades para las interacciones sociales y económicas. El país lleva a la fecha treinta y cuatro años de estudios de factibilidad sobre el tema, en los que se han invertido muchos millones de dólares, ninguno tan serio y completo como el que da origen a la actual propuesta en manos de la Asamblea Legislativa.
Las cuatro ciudades principales de la GAM crecen, de manera natural, a lo largo de la actual vía del ferrocarril. En los próximos años se irán conectando cada vez más entre sí, hasta fundirse en una única mega-ciudad. El tren que hoy se plantea correctamente como una optimización de transportes urbano e inter-ciudad, será completamente urbano en el decurso de su vida útil. El sistema de transporte tal cual existe hoy, no va a lograr canalizar de una forma óptima este crecimiento, ni podrá satisfacer las necesidades de desplazamiento de personas dentro de la GAM. La situación es ya desesperante, de modo que la opción “no hacer nada” es inexistente, es solo una formalidad de análisis. Sólo pensemos en los miles de costarricenses que tienen que invertir dos o más horas de ida e igual cantidad de tiempo de vuelta, para trasladarse entre sus casas y sus lugares de trabajo, sus centros de estudio, sus sitios de promoción cultural. Conforme pase el tiempo, la situación del transporte público en la GAM se volverá más caótica y difícil de manejar. Un tren eficiente sería un fuerte catalizador de soluciones que provean de integralidad al sistema de transporte. Vivimos en modo de afectación diaria, no podemos esperar. En vista de que la implementación del TRP toma tiempo por su complejidad, no podemos posponer su inicio. Arrancar con el proyecto es una decisión que no puede ser postergada. El Estado de la Nación ha sido claro en señalar los miles de millones de dólares que el caos de movilidad nos cuesta a los costarricenses cada año.
Un proyecto de la envergadura del TRP según se delinea en el Estudio de Factibilidad, proporcionaría un eje de mucha relevancia para mejorar la movilidad de la población, con un impacto que alcanzará a muchas generaciones, a todas las clases sociales y a todas las ubicaciones geográficas. Un buen transporte ferroviario impondría obligaciones de integración y eficiencia a los demás modos. No es una solución en sí misma, sino un eje de articulación fundamental.
Condiciones para un proyecto exitoso de concesión de infraestructura pública
Es usual que las obras de infraestructura contengan retos singulares en su análisis. Una gran complejidad de componentes técnicos deben resolverse, entre ellos, los asociados con los riesgos geo-sismológicos, los procesos de optimización y las opciones para la escogencia de tecnologías, materiales, equipos y modelos operacionales, las afectaciones urbanísticas, etc. Los proyectos de esta naturaleza tienen impactos, riesgos y beneficios sociales, económicos, ambientales y culturales, que deben ser puestos en la balanza, para encontrar la solución de mayor valor para la sociedad. Deben buscarse metodologías de consenso en las comunidades especializadas, para evaluar a fondo esos elementos. Los países más avanzados han desarrollado, mediante el concurso de comunidades multidisciplinarias de expertos, ese tipo de metodologías. El Estudio de Factibilidad elaborado para el INCOFER recoge las mejores prácticas de esas metodologías, en especial la de la Guía Europea para el Análisis de Proyectos Ferroviarios. No es un estudio hecho usando un procedimiento ad-hoc, no se basa en la preferencia de uno o pocos profesionales, se basa en el consenso de una comunidad técnica muy amplia.
Dada la alta complejidad de los grandes proyectos de infraestructura pública, ¿cuáles son las estrategias que aseguran mayores probabilidades de éxito en su desarrollo? Es decir, ¿cuáles estrategias adoptan los mejores modelos de negocios, los mejores diseños técnicos, las mejores relaciones entre costos y beneficios, y los menores riesgos para el Estado?
En primer lugar, conviene señalar que, tratándose de proyectos de alta complejidad, las mejores soluciones son las que se basan en promover una competencia transparente y exigente, entre empresas de la mayor experiencia y solidez posible. Para ello, el primer paso y requisito indispensable es la realización de estudios básicos, de previo a los procesos cartelarios de adjudicación para las obras definitivas, que, por un lado, orienten al Estado acerca de la viabilidad, y, por otro, definan el mejor modelo de negocio. El objetivo principal del modelo de negocio es lograr una clara identificación y gestión de los riesgos a todo lo largo del ciclo de vida del proyecto. Un corolario clave es la correcta distribución de esos riesgos entre todos los actores, en proporción justa con una correcta asignación de beneficios. Esto es lo más importante a discutir y profundizar en esta etapa del proyecto del TRP. Precisamente esto hace el Estudios de Factibilidad, que no solo ha servido para proveer los grandes lineamientos, a nivel previo, sino que claramente orienta al Estado a que tome la decisión de ejecutarlo, en vista de la alta rentabilidad socio económica mostrada por el proyecto.
Se ha demostrado que las premisas más críticas sobre demanda, beneficios y costos adoptadas en las estimaciones son conservadoras. Solo por citar un ejemplo, la demanda utilizada es menor a la contabilizada en estudios previos, y no incluye el valor agregado de una eventual integración de modos de transporte. En la próxima etapa, se propone licitar y deberá redactarse un cartel, técnicamente robusto, para que, mediante un concurso abierto y transparente, oferentes debidamente calificados propongan el diseño, las mejores prácticas constructivas que optimicen la relación costo, tiempo y calidad, así como el equipamiento, la operación, el mantenimiento y el financiamiento, bajo las condiciones establecidas por la Administración para estos efectos. Esa es la oportunidad, en tiempo y forma, para no solo validar, por parte de los expertos concursantes, las premisas, sino, además, para que la competencia genere la mejor relación costo beneficio para el país. El cartel de licitación deberá reflejar las decisiones que estimamos más convenientes, y el proceso de licitación, donde existirá una discusión ordenada sobre lo exigido por el cartel, debe promover el mejor negocio para Costa Rica.
Es claro entonces que una condición crucial para el éxito de proyectos de concesión de infraestructura pública como el TRP, consiste en delegar en los oferentes la elaboración detallada de las propuestas, tanto en lo técnico como en lo financiero. La experiencia demuestra que cuando las Instituciones proponen todos los detalles técnicos de los diseños de las obras de infraestructura, sin dejar la opción de que los oferentes expertos propongan sus mejores soluciones, el Estado termina asumiendo el 100% de los riesgos propios de esa tarea, lo cual es un sin sentido en cualquier circunstancia, pero más aun en proyectos de cooperación pública privada. Por más esfuerzo e integridad profesional de los funcionarios, es un hecho y es normal que ellos carecen del nivel de especialización que la empresa privada dedicada a esta actividad tiene, lo que le permite encontrar balances costo beneficio muy robustos, puesto que de ello depende su rentabilidad. Cuando el diseño hecho por el Estado es punto de partida y final, el concesionario y el país tienen que vivir con los aspectos que hubieran sido definidos erróneamente, y con sus consecuencias. En un campo en donde la cantidad de personas con suficiente experiencia y conocimiento es localmente muy limitada, (¿cuántos km de ferrocarril hemos construido, cuántos modelos de negocio hemos desarrollado exitosamente, cuántos sistemas se han operado bajo un esquema exigente de altos estándares de servicio en nuestro país? ), lo mejor es abrir el espacio para que los más calificados expertos, en un ambiente de competencia, propongan sus mejores soluciones, tal y como se ha planteado en este proyecto.
¿Está bien orientado el proyecto del TRP según la experiencia internacional?
Durante mucho tiempo hemos sido eco de un clamor común y justo, que reclama que las inversiones públicas, especialmente las de infraestructura de transportes, sean precedidas de una etapa amplia de estudios meticulosos. Esto ha sido una grave carencia en la realidad nacional. Al respecto, nos alegra observar un cambio radical en lo que se ha hecho en el caso del TRP. Hemos sido testigos de un proceso de competición que seleccionó a una empresa de probada experiencia en este tipo de estudios, que, en lo más sustantivo, ha seguido no solo los requerimientos de MIDEPLAN, sino las mejores prácticas señaladas, por ejemplo, por la Comunidad Europea en sus guías de análisis para la formulación de inversiones en proyectos ferrocarrileros.
Nos parece que los documentos hechos públicos, de manera abierta y transparente por el INCOFER, ofrecen una línea base para valorar el proceso y el proyecto; eso sí, en la fase que este se encuentra. Consideramos que la información resultante de estos estudios es suficientemente sólida como para ir hacia adelante, hacia niveles de mayor definición, que corresponden, como hemos dicho, a las etapas de licitación y de diseño del proyecto. Para ir a esas etapas, hay que comenzar, desde ya, a despertar el interés de los eventuales oferentes, quienes requieren apreciar el respaldo y compromiso del Estado. Esa “señal de interés”, es, a nuestro modo de entender, lo que en este momento se discute en la Asamblea Legislativa. No se trata de un cheque en blanco, sino de una eventual declaración seria del Estado en cuanto a la decisión de respaldar y llevar adelante lo propuesto, monitoreando cercanamente mayores definiciones en la etapa de concurso. Esto es clave para crear confianza, puesto que los oferentes interesados en concursar en la licitación del TRP, tendrán que hacer inversiones financieras muy altas, solo para poder participar en el concurso, y si estos oferentes perciben que el esfuerzo y compromiso del Estado en este proyecto no es serio, las mejores empresas declinarán su participación y buscarán otros mercados.
Entendemos y aplaudimos que el proceso de concurso precisamente busque una amplia participación de oferentes, todos aceptables a partir de una precalificación, para que, de forma independiente, analicen, busquen y propongan los diseños y procesos de ejecución y operación de entre los cuales se pueda escoger el que mayores beneficios genere al país.
El actual debate sobre el TRP
Nos produjo asombro que se abriera tan temprano el debate sobre el TRP poniendo énfasis en aspectos de detalle muy técnicos. El debate técnico es necesario, pero debe darse, para ser fructífero, en el momento adecuado, por supuesto. El proceso que propone INCOFER crea un amplio espacio de consulta, el cual debe ser lo más transparente posible, para que todos los interesados lo utilicen, previo a la publicación del cartel definitivo. Este es el momento en que la discusión técnica podría generar los mayores frutos y recoger los mejores aportes.
Tratándose de un proyecto de tanta importancia para el país, recomendamos tener cautela al valorar las interpretaciones individuales sobre aspectos técnicos, como las que se publican en los medios en estos días, muchas veces sin profundizar en el trabajo de una empresa consultora internacional que ha empleado a una gran cantidad de profesionales expertos para elaborar el estudio de ingeniería de valor y el estudio de factibilidad del TRP. Si así procedemos, podríamos seguir perennemente debatiendo sobre el número de tornillos y tuercas que debería tener el tren, según el gusto y los intereses particulares, sin que exista aun una base de conocimiento suficiente para darle sustento riguroso a las opiniones de cada quien, puesto que, repetimos, no hay diseños que discutir o criticar por el momento.
Adelantar tiempo y debate a temas tan específicos como el rango probable de lo que podría ser el monto del subsidio, resulta poco beneficioso, puesto que, sin la oferta con base en los diseños, procesos de construcción, equipamiento y operación, así como las condiciones de financiamiento que propongan los oferentes, es muy difícil o imposible de definir en este momento. La mejor oferta será la que precisamente logre minimizar el costo total, y, como variable dependiente, el subsidio necesario y este es el planteamiento correcto para un proyecto como el que nos ocupa.
Se ha argumentado que el estudio no recibió la evaluación de un grupo independiente de especialistas (un “peer review”), y se señala esta carencia como algo gravísimo. La verdad es que este tipo de revisiones pueden ser una buena práctica, pero ni aún en los países europeos ha sido práctica común llevarlas a cabo en los proyectos de inversión pública. Los procesos de revisión por pares son normativos en la Academia, no lo son en la práctica profesional común. La norma europea sobre el desarrollo de sistemas ferroviarios no incluye este tipo de revisiones como algo obligatorio, ni un estudio reciente sobre sus procesos de adquisición, en el 2018, lo identifica como elemento faltante. De modo que no es correcto señalarlo como un error metodológico. A lo sumo, estamos frente a algo que algunos pueden señalar como deseable, pero no es preciso afirmar que siempre es parte de todos los proyectos importantes.
Algunas personas han argumentado por la prensa que el préstamo solicitado al BCIE para financiar el proyecto es muy alto, y no resulta prioritario teniendo en cuenta la crisis fiscal actual y el contexto de la pandemia del Covid-19. Quienes así opinan dejan de lado que ese monto, de 550 millones de dólares, se empezaría a pagar a partir del año 2025, cuando el tren entre en operación. Además, estas opiniones reflejan incomprensión sobre la escala de tiempo en que impactaría el proyecto. Si lo dejáramos para más adelante, nos pondríamos en evidencia como un país con muy poca voluntad para avanzar y para resolver a fondo sus problemas más acuciantes. Si posponemos hoy el proyecto para otro hipotético mejor momento, auguramos otra década perdida sin transporte eficiente para los habitantes de la GAM. Miles y miles de millones de colones continuarán perdiéndose cada año.
Percibimos en comentarios expuestos en diferentes medios, una inquietante asociación entre intereses electorales y la actitud frente al proyecto. No daremos el salto que como país necesitamos, si seguimos esa práctica. Eso es autodestructivo y egoísta. La visión país debe trascender los períodos de gobierno. No superaremos los grandes problemas que acarreamos, si en la oposición prevalece la preocupación por el supuesto brillo que atraerá sobre sí el gobierno de turno, al impulsar con éxito un proyecto determinado.
Conclusiones
Durante mas de treinta años el país ha invertido cuantiosos recursos en realizar estudios de pre-inversión de proyectos de transporte de pasajeros. En no pocas ocasiones, durante momentos críticos de toma de decisiones, han surgido defensas de intereses, que, con argumentos diversos, han dado al traste con una y otra iniciativa. Esperemos que, con el proyecto del TRP, podamos tener la sabiduría necesaria para romper con ese ciclo de desgaste, atraso y pérdida de beneficios sociales y económicos a los que al parecer nos hemos acostumbrado.
Vivimos tiempos críticos en los que se debe imponer la visión de largo plazo y la generosidad social, por encima del cortoplacismo, el cálculo electoral y la mezquindad. Tiempos para tomar grandes decisiones, inspiradas por el interés general de nuestra sociedad que permitan salir adelante con la difícil situación económica y social que vive nuestro país. Confiamos en que los señores Diputados, en consecuencia con las necesidades de las actuales y futuras generaciones de costarricenses, tomarán la mejor decisión con respecto al futuro del TRP, con respecto a este primer paso que consiste en la aprobación del préstamo con el BCIE.
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Los autores son integrantes del Grupo de Análisis sobre Sistema de Transporte y Movilidad (GASTM). Este grupo se creó en octubre de 2016, y se ha mantenido activo de manera ininterrumpida desde entonces. Es un grupo no partidario de profesionales en distintas disciplinas relacionadas con los temas de transporte y movilidad, que se especializa en analizar y proponer estrategias y políticas públicas sobre esa materia. En el 2018 este grupo produjo el informe titulado “ Costa Rica: Una propuesta para superar la crisis de movilidad actual (2018-2022)”, que contiene una estrategia nacional sobre el campo mencionado. Dicho documento fue compartido con diferentes partidos en el proceso electoral de entonces.
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